关于深化集体林权制度改革的意见
闽委发［2006］19号
各市、县（区）党委和人民政府、省直各单位：
自2003年全省开展集体林权制度改革以来，通过明晰产权、落实经营主体，有效调动了广大农民耕山育林护林的积极性，激活了福建林业，促进了林区生产发展、资源增长、农民增收、村财增加、社会和谐，加快了农村经济社会的发展。为巩固和扩大改革成果，建立和完善林业发展新机制，促进海峡西岸社会主义新农村建设，现就深化集体林权制度改革，提出“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系”的意见。
一、稳定林地承包政策，巩固集体林权制度改革成果
1、长期稳定林地承包政策。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石。林地与耕地一样，是农村重要的生产资料，是林区农民重要的生活保障。集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革的拓展和延伸。长期稳定林地承包政策，事关集体林权制度改革成果的巩固，事关林业发展、林农增收、林区稳定。在深化集体林权制度改革中，必须始终坚持林地家庭承包经营基本政策不动摇，严格按照《土地承包法》、《森林法》等法律法规规定，依法保护林木林地承包经营权不受侵犯。承包期内，集体（发包方）不得违法收回农民承包的林地，企业和个人不得以任何方式中断农民与集体的林地承包关系，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。对承包期满的林地，属于家庭承包的,要按照“大稳定、小调整”的原则进行延包；属于其他方式承包的，特别是在明晰产权改革时因其承包期未满而未落实家庭承包的，待承包期满后，原则上必须按照“均山、均权、均利”的要求落实家庭承包政策。
2、规范森林资源流转。认真贯彻落实《福建省森林资源流转条例》。规范商品林流转秩序，加快流转市场建设,推动林业生产要素合理流动和优化配置。商品林流转必须通过县、乡（镇）林权交易管理中心，进行信息发布、交易和林权变更。采取限期(1个轮伐期，短周期工业原料林可放宽到2—3个轮伐期)、限量(部分林权)的办法，引导经营者流转商品林，做到既盘活森林资源，又防止炒买炒卖山林，造成农民失山失地。要完善商品林流转权属凭证的发放办法，明确出让方的延包依据和受让方的权益凭证。生态公益林的林木所有权不得转让。
3、规范林地使用费收取、使用和管理。林地使用费是村民委员会或集体经济组织发包、出租、转让集体林地使用权的收入，是村民委员会或集体经济组织实现土地所有权的有效形式，它对保障村级组织正常运转，提高村级公共服务能力，建设社会主义新农村具有重要意义。根据《福建省实施〈中华人民共和国土地承包法〉的若干规定》和土地有偿使用原则，各级各有关部门要引导村民委员会或集体经济组织按照“村提村用民受益”的原则收取林地使用费。林地使用费收取标准和使用必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，其收取可以采取现金或实物等形式，使用和管理必须按照《福建省村集体财务管理条例》，做到公开、公平、民主。要坚决制止借收取林地使用费之名乱收费和违法集资，切实维护农民的合法权益。
二、突出三项改革，增强林业活力
4、突出林业投融资体制改革。加大财政对林业的扶持力度。公益林业建设应以政府投入为主，积极引导社会资金投入。林业生态工程、森林灾害防治工程等投入要纳入各级财政预算，予以重点保证。要认真执行省委、省政府关于“各市、县（区）人民政府每年应从财政总支出中划出不低于1%的比例用于林业事业发展”的规定。林业部门编制内的行政事业经费要纳入同级公共财政预算，及时足额拨给，确保正常运转。对林业部门过去遗留的债务，各级政府要高度重视，逐步予以化解。
稳步推进林权抵押贷款。商品林业发展应以市场投入为主，政府予以适当扶持。林业主管部门与金融部门要密切配合，完善林权抵押贷款办法。采取更加简便快捷的融资方式，进一步简化贷款手续，降低融资成本；开发适应林业生产特点的金融新产品，扩大贷款规模，拓宽林业信贷空间；结合信用村建设，加大农户联保和小额贷款力度，支持农民发展生产。要加快林木收储中心建设，进一步降低林业信贷风险。林业主管部门对林权抵押贷款要做好林权证合法性和真实性的确认，在抵押贷款期间未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证、不予办理林权变更手续。对贷款到期后无法还贷，且经招标拍卖仍无法变现的抵押林木，符合采伐条件的，林业主管部门要合理安排采伐指标，盘活信贷资产。要按照“低保费、低保额、保成本”的原则，大力开展森林保险业务。在林权抵押贷款和森林保险业务起步阶段，各级财政要安排专项资金，用于林业小额贷款贴息和森林保险补贴，为金融支持林业发展营造良好的环境。
5、突出商品林采伐管理制度改革。改革商品林采伐管理制度是落实林业经营者对林木处置权的关键。要贯彻落实《中共福建省委、福建省人民政府关于加快林业发展 建设绿色海峡西岸的决定》（闽委发［2004］8号）关于放活商品林的规定，坚持森林采伐限额制度，以森林资源为基础，以森林经营方案为依据，科学安排伐区，合理分配采伐指标。要指导林业经营者自主编制森林经营方案，逐步落实林业经营者对商品林的采伐自主权，推动森林经营走上积极保护、大力发展、科学经营、持续利用的路子。农村居民在房前屋后等非规划林地种植的个人所有的零星林木，不纳入森林采伐限额管理。
6、突出林业经营方式改革。积极引导农民在自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，组建新型的林业合作经济组织和林业经营实体，提高林业经营的组织化程度。工商行政管理部门要支持林业合作经济组织依法登记，取得法人资格，登记工作不得违法收取费用。要组织开展林业合作经济组织示范点建设，帮助和指导合作经济组织制定和完善规章制度，使合作经济组织逐步走上规范化轨道。要加大对林业合作经济组织的扶持力度，在信贷融资、采伐指标、科技服务等方面予以倾斜。鼓励企业以租赁、联营、股份合作等形式，与农民合作建原料林基地，促进林业规模经营和集约经营。
三、完善六个体系，加快林业发展
7、完善林业保护体系。建立森林防火应急预案，健全森林病虫害防治服务网络，完善防止盗砍滥伐组织体系。鼓励和支持农民自愿成立民间护林防火防盗防病虫害协会组织，引导村民制订村规民约，提高自我管理水平和自律意识，形成政府领导下的群防群治的森林“三防”体系。
强化林地保护。完善林地保护目标管理责任制，认真落实林地保护利用规划，严格林地征占用审批制度，对不符合林地保护利用规划的建设项目不得审核审批。要节约用地，建设项目要尽量少占用林地，生态区位极端重要的林地原则上不得征占用。要强化森林植被的恢复措施，森林植被恢复费应按规定专款专用，不得平调、截留或挪用。
加大执法力度。依法严厉打击乱砍滥伐林木、乱捕滥猎野生动物、乱征滥占林地、乱采滥挖野生植物、乱收乱购林木等破坏森林资源的违法犯罪行为。
稳定国有林场、林业采育场经营区。国有林场、林业采育场经营区内，属于集体拨交的林地，继续由国有林场、林业采育场经营。国有林场、林业采育场要按照《福建省人民政府关于调整林地使用费，稳定国有林场和林业采育场经营区的通知》（闽政文［2005］50号）要求，及时足额支付林地使用费。要积极探索按林地面积、按地类、按年支付林地使用费或者与村集体股份合作造林，实现互利互惠，保持经营区稳定。要坚决制止、依法处理蚕食、侵占、哄抢国有林场、林业采育场经营区的违法行为，确保林区安定稳定。
重视林权纠纷调处。按照属地管理、分级负责、依法调处的原则，健全调处机构，制定和完善调处预案，积极探索林木林地承包仲裁制度，充分发挥乡镇调解委员会和民间调解组织的作用，形成上下联动、齐抓共管的长效调处机制，促进林区和谐稳定。对调处无效的，要引导群众通过司法渠道解决。
8、完善林业服务体系。按照“县建中心，乡建协会，村建分会”的要求，形成县乡村一体、互动互联的服务构架。要建立健全网络化的林业服务中心，主要承担林业服务职能和部分协调管理职能；要建立社会化中介机构，引入市场竞争机制，加快森林资源评估、伐区设计、木竹检验、林业物证鉴定等中介机构建设；要鼓励和引导组建专业化的林业行业协会，加强行业自律和权益保护。通过建立和完善林业社会化服务体系，为农民提供方便、高效、优质的服务。
9、完善林业科技支撑体系。加强林业科技研究，持续开展林木种苗科技攻关，重视对资源培育、生物质能源与新材料、生物制药等研究开发，提升林业自主创新能力。要加大林业科技推广力度，实施林业科技入户工程，扩大“96355”林业服务热线的覆盖面，加强农村林业技术员队伍培训，实行农村林业技术员政府津贴制度，大力培育林业科技示范户，逐步形成以林业站、科技推广站为主体，林业协会、林业技术员为补充的林业科技推广服务网络，提高农民应用科技的能力。要深化林业科技体制改革，按照社会公益类科研机构改革的要求，推进林业科技管理体制和运行机制的创新。要建立调动科技人员积极性的激励和评价机制，实行科技人员挂钩包点制度，把挂钩包点工作的经历和成效与职称评聘、职务晋升、年度考核结合起来。以每年举办的“6?18”项目成果交易会为载体，加强林业企业与科研院校的合作，逐步形成以企业为主体、院校为依托的林业科技自主创新体系。
10、完善林业管理体系。进一步整合机构，明确职能，理顺关系，改进林业管理方式，逐步构建以管理、执法、服务三大职能为主的林业管理新体制，切实把林业管理的重点放在宏观指导、依法行政和提供服务上。
加强林权管理。加快林权证发放进度，确保2008年1月1日起全面使用全国统一式样的林权证。县级以上人民政府要建立和完善林权登记管理机构，行使林权证发放、林权登记和抵押登记等职责，所需人员主要从现有林业部门内部调整解决，使用事业编制的，经费由财政核拨。实行林权动态管理，建立健全林权档案管理制度，完整保存林权登记、核发林权证和林权抵押贷款过程中形成的材料，为林业生产经营者提供林权信息查询服务。
推进林业行政执法体制改革。整合现有林业行政执法队伍，成立省、市、县三级林业综合行政执法机构，本着“精简、统一、高效”的原则配备人员，实现由分散执法向集中执法转变。林业综合行政执法机构的主要职责是查处破坏森林资源和野生动植物资源等林业行政违法案件。执法人员和办案经费纳入本级财政预算，并严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度。
进一步加强林业站建设。认真贯彻《福建省森林条例》，稳定林业站作为县级林业主管部门派出机构管理体制。要充实林业站力量，优化人员结构，提高队伍素质，将林业站人员工资和公用经费纳入县级财政预算。重视林业站基础设施建设，把数字林业延伸到林业站，进一步方便农民，提高办事效率。要加强林业站对协会、合作经济组织、农村林业技术员和科技示范户的指导和联系，规范乡村护林员队伍管理，积极为农民提供产前、产中、产后服务。
11、完善林业生态建设体系。按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的原则，完善生态公益林管护和补偿制度。要结合各地实际，因地制宜采取联户、专业、委托等管护形式，进一步落实管护主体，形成责权利相统一的管护机制。要根据《福建省森林条例》关于筹集森林生态效益补偿资金的规定，建立健全森林生态效益补偿资金制度。省级财政每年要安排一定资金以转移支付的方式专门用于重点生态公益林区群众经济损失的补偿。要建立江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿机制，江河下游的市、县（区）人民政府要安排一定资金用于上游生态公益林的补偿。依托森林资源开展旅游的，应从旅游经营收入中提取一定资金，直接用于生态公益林所有者的补偿。从利用水资源发电企业收取的水资源费，要考虑生态公益林保护和建设成本，并从所收取的水资源费中安排一定比例用于生态公益林补偿。鼓励各地积极探索以森林资源入股方式参与新建水电站和旅游区的开发。要大力宣传生态公益林保护在落实科学发展观、促进人与自然和谐中的重要意义，提高公众责任意识，自觉参与生态公益林的保护。要根据生态区位状况，对生态公益林实行分类管理。要加大生态公益林建设力度，积极做好火烧迹地更新和林中空地的补植套种，提高生态公益林防护功能。积极开展非木质利用，除自然保护区核心区、缓冲区和生态脆弱区域外，允许管护主体科学合理地利用林地资源和森林景观资源，发展种养业和森林旅游业。
创新沿海防护林体系建设和管护机制。积极探索和完善以“基干林带收归县统一管理”、“合理调整沿海防护林带内缘采伐政策”、“大力发展非规划林地造林”为主要内容的沿海防护林体系建设新机制。临海各县（市、区）林业局要成立专门机构，加强对沿海基干林带、湿地、红树林的管理和建设。严格控制沿海防护林地征占用，原则上不得占用沙岸、泥岸基干林带，对确需征占用的，要做到“占一补一”、“占一补二”，把新造林纳入项目建设中，做到同步规划、同步施工、同步验收。
加强自然保护区建设。高度重视自然保护区建设和区内群众生产生活问题，加大对自然保护区投入，安排专项资金用于自然保护区建设和解决区内群众生产生活困难。引导自然保护区的农民在实验区内科学利用资源，发展资源节约型、环保型的生产项目，增加收入。结合造福工程，积极探索生态移民办法，鼓励农民逐步迁出自然保护区核心区和缓冲区。
12、完善林业产业发展体系。坚持以科学发展观为指导，正确处理好兴林与富民、保护与利用、生态与产业的关系，科学引导林业产业发展。实施“以二促一带三”战略，通过改造提升第二产业，促进第一产业，带动第三产业发展。根据林产加工业发展导则，引导加工企业规范、有序、健康发展。按照资源节约型、环境友好型的要求，进一步优化产业结构，大力发展以终端产品为主的精深加工业和以森林旅游、花卉、生物制药、物流配送、野生动植物培育及加工利用等为主的新兴产业，逐步淘汰生产工艺落后、产品质量低下、污染环境、浪费资源的木材加工企业，推动产业升级。大力推进产业集聚，培育和壮大一批市场前景好、带动能力强、技术含量高、经营规模大的木竹加工龙头企业，鼓励小企业向龙头企业链接配套，延伸产业链,逐步形成各具特色的产业集群。鼓励和支持木竹加工企业建设原料林基地，提高原料自给率。严格新建木竹加工企业的准入条件，促进规模高效经营。新建主要以利用本地资源的木材加工企业，必须符合我省林业产业发展政策的要求。要打破区域封锁，促进林产品自由流通，进一步完善银企、科企、政企、农企对接平台，强化服务质量，优化产业发展环境。
加快森林资源培育。必须坚持把培育森林资源作为林业发展的基础，大力培育速生丰产、珍稀名贵、优良乡土用材林和非木质利用森林资源，进一步优化森林资源结构。加大良种壮苗繁育力度，满足资源培育的需要。充分利用房前屋后、“四旁”地，大力发展非规划林地植树造林，绿化美化家园。严格按照《森林法》有关规定，加大对采伐迹地更新的监督管理力度，确保森林资源及时恢复和持续增长。
扩大林业对外开放。充分利用我省区位优势和港口优势，利用国内国外两种资源、两个市场，发展外向型林业。加强莆田秀屿进口木材检疫除害处理区和国家级木材加工贸易示范区建设。利用海峡两岸（福建）农业合作试验区的优惠政策，承接台湾的林业产业转移，加强闽台林木种苗繁育、动植物保护、生物资源利用、森林旅游、林业信息交流、科技人员培训等方面的交流合作。大力推进海峡两岸（三明）现代林业合作实验区建设，允许实验区在政策、体制、机制上探索和创新，逐步将实验区建设成为全国林业对台交流合作的示范窗口。
四、切实加强领导，确保改革顺利推进
13、提高对深化改革的认识。集体林权制度改革是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大农民的重要途径，是落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会的有效举措。各级党委、政府要充分认识深化集体林权制度改革对稳定林地承包关系，完善林业管理体制，健全林业发展机制，增强林业活力，带动林区经济社会快速发展的重要性，进一步统一思想，增强改革的紧迫感和责任感。
14、加强领导。各级党委、政府要把深化集体林权制度改革工作作为推进海峡西岸新农村建设的一件大事来抓，坚持党政主要领导负总责，分管领导具体抓。要成立深化集体林权制度改革领导小组，负责深化改革的组织、协调，处理深化改革过程中的问题。要建立目标责任制，健全监督检查机制，层层落实责任，为深化集体林权制度改革工作提供强有力的组织保障。
15、建立工作机制。按照“党委政府领导、部门分工负责、上下协同推进”的工作机制，把相关任务分解落实到各有关部门。各部门要各司其职，各负其责，认真实施，形成合力。按照“三年基本完成，两年完善提高”的要求，争取再用两年的时间，通过深化配套改革，努力实现“机制到位、管理科学、支撑有力、生产发展”的深化改革目标，为海峡西岸经济区建设做出新的贡献。
二○○六年十一月七日
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