关于持续深化林改建设海西现代林业的意见
闽委〔2009〕44号
各市、县（区）党委和人民政府，省直各单位：
为深入贯彻落实中央林业工作会议精神、《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发〔2009〕24号），进一步深化集体林权制度改革，加快海西现代林业建设，促进海西经济社会可持续发展，现提出如下意见。
一、充分认识林业在海峡西岸经济区建设中的作用
(一)发挥林业的重大作用。林业是一项具有特殊功能的公益事业和重要的基础产业，在维护生态安全、促进经济发展、推动人类文明进步中发挥着重要的战略作用。福建是我国南方重点林区，发展林业是海峡西岸经济区实现科学发展的重要保障，是建设生态文明的首要任务，是打造生态省的重要基础，也是促进山区与沿海协调发展、增加农民收入、解决“三农”问题的重要途径。
(二)明确林业的重要地位。全面建设海峡西岸经济区，必须把林业放在更加突出的位置。在海峡西岸经济社会可持续发展中，林业具有重要地位；在海峡西岸生态建设中，林业具有首要地位；在海峡西岸经济建设中，林业具有基础地位；在海峡西岸应对气候变化中，林业具有特殊地位。
(三)增强林业发展的紧迫感。新世纪以来，福建林业改革与发展取得了新成效，集体林权制度改革、林业生态建设、林业产业发展在全国领先，推动了我省经济社会可持续发展。但是必须清醒地看到，我省森林生态系统的功能不够健全，生态问题成为我省可持续发展的突出问题之一；林业产业结构不够合理，生态产品尚不能满足人们日益增长的精神文化需求；林业改革尚需完善，林业的体制机制还不能完全适应科学发展的需要。当前，我省正处于全面建设海西的重要战略机遇期，要进一步增强加快林业发展的责任感和使命感，全面加快海西现代林业发展，提高生态环境承载能力，拓展海西经济社会发展空间。
二、持续深化集体林权制度改革
（四）进一步稳定和落实林地承包政策。全面开展明晰产权工作“回头看”，对已经落实家庭承包的林地，要长期稳定承包关系；对采取其他方式承包的林地，承包期限届满的，由村集体收回，实行家庭承包。
林地只承包到村民小组、自然村的，要按照“愿单则单，以单为主；愿联则联，联合自愿”的原则，将产权明晰到户。农民有承包到户要求的，要将林地承包到户；农民愿意实行联合经营的，要将股份明晰到户，并建立健全联合经营管理制度。对尚未完成明晰产权任务的村，各地要查找原因，尊重群众意愿，因地制宜，落实产权。对森林资源过度流转且多数农民有耕山要求的地方，可以采取预期均山的办法，将未到合同期限的林地预分给无山或少山的农民。
要引导农民按照承包合同及时足额缴纳林地使用费，村集体要按照《福建省村集体财务管理条例》，规范林地使用费的使用和管理。村集体经济组织按规定保留的集体商品林地，应依法实行民主经营、民主管理，收益纳入集体财务管理。
（五）加快林权证发放进度。要采取有力措施，明确工作责任，在保证质量前提下，及时将林权证发放到林权权利人手中。
对已申请未登记的，要及时进行现场勘验、公示、登记；对已登记未打印林权证的，要加快林权证制作进度；对已打印未发放或者林权证还滞留在村委会和林业站的，要尽快发放到林权权利人手中；对联户发证的，农民有分户发证要求的要发放到户，愿意保留联户经营的，也要将林权证发放到户。要全面推广林权证现场定界拨交做法，现场核对山林界址，做到山证相符，确保发证质量。对林权有变更的，要依法及时做好林权变更工作。
要以用证促发证，凡是林木采伐、林地征收征用、林权流转、林权抵押贷款等涉及林权证书的，一律以全国统一式样的林权证为依据。
（六）积极引导林业合作经济组织建设。引导林业经营者在产权明晰的基础上，通过股份合作等方式，组建林业合作经济组织，促进林业规模经营、集约经营。要不断健全林业合作经济组织经营管理制度，规范经营行为，提升管理水平。加大对林业合作经济组织的扶持力度，对依法设立的林业合作经济组织实行“三免三补三优先”，即免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助，采伐指标优先安排、科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受。
（七）完善林木采伐管理制度。进一步落实林权所有者对林木的处置权。按照“长大于消、总额控制、分类经营、分类管理”的思路，放活商品林，管严生态公益林，建立“一控、三严、三放”的采伐管理机制。“一控”即实行采伐限额总量控制，确保森林覆盖率不下降。“三严”即严格控制生态公益林采伐，严格控制天然阔叶林皆伐，严格控制铁路、公路（高速公路、国道、省道）、重点江河沿线一重山等“三线林”皆伐。“三放”即对商品林的采伐审批，放宽采伐年龄，对集体人工用材林不再分大、中、小径材，可按最低采伐年龄进行采伐，短周期工业原料林的采伐年龄由经营者自主确定；放活采伐计划，经营者依法自主编制森林经营方案，确定采伐计划，林业主管部门按照森林经营方案落实采伐指标，商品林采伐限额可以结转使用。经营面积2万亩以上的森林经营单位，可以跨行政区域单独编制森林经营方案，指标实行单列；放开非林业用地上种植的林木采伐，实行报备制，不纳入采伐限额管理。要规范采伐指标分配，全面推行份额分解、分类排序、阳光操作、强化监督的林木采伐指标分配办法，实行采伐公示制度，公开、公平、公正分配采伐指标。
（八）规范森林资源流转。坚持依法、自愿、有偿的原则，在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途、不损害农民林地承包经营权益的前提下，林地承包经营权和林木所有权可以进行转包、出租、互换、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件。要加快建立健全森林资源流转服务平台，为森林资源流转提供信息发布、市场交易、法律服务、政策咨询、变更登记等综合服务。要加强流转管理，制定林木交易规则和规范化管理办法，强化市场监管机制。禁止生态公益林流转，保障生态公益林经营区域稳定。
要妥善解决森林资源流转历史遗留问题。村集体经济组织在林改前签订的森林资源流转合同，没有违反法律和行政法规禁止性规定的，予以维护；合同不够规范的，通过协商，签订补充合同予以完善；对流转价格明显低于当时市场平均价、承包期过长的，要加强引导，促使流转各方当事人通过协商，对利益、合同期限等内容进行适当调整；协商不成的，引导当事人通过仲裁或司法途径解决。村集体经济组织在林改后违反民主议定原则签订的林地流转合同应当依法予以纠正。
（九）健全林业服务体系。突出农民需求，完善林业服务体系建设，全面开通“96355”林业服务热线，实行科技人员挂钩包点制度。要建立社会化中介机构，引入市场竞争机制，加快森林资源评估、伐区调查设计、木竹检验、林业物证鉴定等中介机构建设。进一步规范行政权力运行，细化林业行政处罚自由裁量标准、完善权力运行流程图，推行电子政务，建设林业网上行政审批系统，做到林业行政权力运行依法、高效、公开、便民。
（十）化解林区矛盾纠纷。各级政府要认真实施《福建省林木林地权属争议处理条例》，按照属地管理、分级负责的要求，建立调处工作责任制，加大林木林地权属争议处理力度。坚持尊重历史、尊重现实、互谅互让、公开公正的原则，积极引导当事人以协商方式解决争议；对协商不成的，依法及时调处。要根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，建立林地承包经营调解仲裁制度，及时化解林地承包经营纠纷，维护当事人合法权益。
要充分发挥国有林场、采育场在生态建设、国土保安、良种培育、科技示范等方面的重要作用，切实稳定国有林场、采育场经营区，依法维护国有林场、采育场合法权益，坚决制止并处理蚕食、侵占经营区的行为。对经营区内所有权属集体的林地，要积极探索多种形式的林地使用费支付办法，并按规定及时足额支付林地使用费或相应的生态公益林补偿资金，维护集体作为林地所有者的权益。
三、着力推动海西现代林业提质提升
(十一)总体要求。围绕生态省建设，坚持生态优先的发展战略，立足林业改革与发展的提质提升，统筹山区林业、沿海林业协调发展，全面推进林业生态体系、林业产业体系和森林文化体系建设，把福建林业推向科学发展的新阶段，更好地服务海西发展大局。到2015年，全省森林覆盖率稳定在现有水平，林业产业总产值2200亿元。到2020年，全省森林覆盖率保持全国领先水平，林业产业总产值3080亿元，努力把我省建设成为生态环境优美、林业产业发达、森林文化繁荣、林区社会和谐的现代林业先行区。
（十二）实施分区发展战略。突出区域特色，按照做优林业、做大林业的要求，实行分类指导，分区施策，协调推进山区林业和沿海林业发展。南平、三明、龙岩等主要林区要做优林业，在保护好闽江、汀江、九龙江等重点流域生态公益林的同时，重点发展速生丰产用材林、丰产竹林、珍贵树种用材林等高优森林资源培育业，发展生物制药、森林旅游、森林食品、林产化工等高效林产业，提升林业综合效益。福州、泉州、厦门、漳州、莆田、宁德等沿海地区要做大林业，在加强沿海防护林体系建设的同时，重点开展城乡绿化、绿色通道建设和工业园区、厂矿区、校园绿化，扩大森林面积；发展短周期工业原料林、名特优经济林、苗木花卉、家具、林产品贸易和精深加工等特色产业，拓展林业发展领域，优化发展环境，打造宜居城市。
（十三）构建完备的林业生态体系。把林业生态体系建设作为林业发展的首要任务，在保护好生态公益林的基础上，逐步将成片天然阔叶林和重要区位的森林划为生态公益林，将针叶纯林改造为针阔混交复层林。大力实施“五大工程”，切实加强主要江河、湖泊、水库、城镇、村庄周边森林的保护，为海峡西岸经济区建设提供强有力的生态支撑。
――重点江河流域生态修复工程。做好重点流域（闽江、九龙江、汀江、晋江、龙江、敖江、木兰溪、交溪）干流、一级支流一重山造林、补植和封山育林，修复流域水源涵养林和水土保持林，实现区域内林分结构合理，生态功能稳定发挥。
――沿海防护林工程。抓好沿海基干林带、纵深防护林、红树林建设，实现区域内沿海防护林体系更加完善、生态结构更加稳定，进一步提高防灾减灾能力。
――绿色通道和城乡绿化一体化工程。建设高速公路、国省道、铁路等交通干线及两侧一重山绿色长廊，加快城市片林、城边林带、城郊森林建设，大力推进绿色村庄、绿色城市、绿色校园、绿色厂区、绿色社区、绿色军营建设，建设宜居家园。
――湿地和自然保护区建设工程。加强濒危物种、重要湿地的保护和自然保护区建设，逐步将重点区域的生态公益林列为自然保护区、小区，对珍贵濒危物种实施拯救。
――森林灾害防控工程。加强森林火灾预警监测和扑救指挥系统建设，加大森林火灾扑救应急物资储备库、生物防火林带、防火阻隔带建设力度，重视支持森林武警部队建设，全面推进专业、半专业扑火队伍建设；加强林业有害生物监测预警、检疫御灾和防治减灾体系建设，加大主要林业有害生物综合治理和松材线虫病等重大林业疫情除治力度。
（十四）构建发达的林业产业体系。把林业产业体系建设作为林业发展的重要任务，继续实施“以二带一促三”战略，延伸产业链，提高附加值，增强竞争力，促进林业产业升级。
――加强科学引导。认真落实《福建省林产加工业发展导则》，鼓励发展高效、环保、绿色、节能的项目和产品，淘汰浪费森林资源、影响环境的项目和产品；要优化林产业发展布局，提高木制品加工准入门槛，2010年起新上项目要引导进入工业园区。认真落实国家《林业产业振兴规划》，制定出台《福建省林业产业振兴规划》，改造提升木竹加工、制浆造纸、家具制造、林产化工等传统产业；大力发展速生丰产林、竹林、油茶、苗木花卉、森林食品、森林药材等富民产业；加快建设森林旅游、生物制药、生物油料、生物质能源等新兴产业。
――建设十大资源基地。重点建设速生丰产用材林、短周期工业原料林、丰产竹林、珍贵树种、大径材、种苗花卉、名特优经济林、森林食品、森林药材和生物质原料林基地。要突出区域特色，因地制宜，制定完善十大基地建设规划；要集中资金，加大对基地建设的扶持力度，增加森林总量，提高森林质量。
――培育五大产业集群。大力扶持林业龙头企业发展和林业品牌创建，推进林业产业聚集，着力建设五大产业集群：以莆田秀屿国家级木材贸易加工示范区为载体，建设闽中外向型林产工业集群；以漳州人造板加工集中区、百里花卉走廊为载体，建设闽南木制家具、花卉产业集群；以三明林博园、海西家具工业园、生物医药产业园为载体，建设闽西北林产工业和生物产业集群；以建阳海西林产工贸城、建瓯（中国）笋竹城为载体，建设闽北林产、笋竹加工产业集群；以龙岩、宁德生态旅游和旅游产品开发为载体，建设闽西北和闽东北森林旅游集群。
（十五）构建繁荣的森林文化体系。把森林文化体系建设作为林业发展的新任务，将森林文化教育纳入公民文化素质教育规划，建设一批各具特色的森林博物馆、森林公园、自然保护区和生态文明教育示范基地，大力普及生态知识，在全社会树立热爱森林、保护森林和建设林业的良好风尚。着力培育竹、花、茶、名木古树、湿地等森林文化，不断丰富和发展海西生态文明。
（十六）构建闽台林业合作交流的前沿平台。以海峡两岸现代林业合作实验区为载体，加强两岸林业在林木良种、花卉、生物资源保护与利用、森林旅游等方面的交流合作。在省林科院建设闽台林业种质资源数据库，在漳州建设海峡西岸森林资源培育科技示范区、海峡两岸花卉集散中心。做大做强漳浦、清流、漳平、仙游台湾农民创业园，办好林博会、花博会、木洽会，逐步将福建建成大陆林业对台交流合作的示范基地。
（十七）构建林业发展的科技支撑。建立以企业为主体、以市场为导向、以效益为目的的林业科技创新体系，鼓励科技人员通过技术承包、技术转让、技术服务、联合开发、创办经济实体等形式，加快科技成果转化，促进林业生产力提高。持续开展林木种苗科技攻关，建设高世代林木良种繁育基地，加大优质珍稀名贵树种的培育力度，提高良种供给的能力和水平。要科学经营森林资源，加强森林抚育和低产低效林分改造，逐步优化树种结构，提升林分质量。要进一步发挥林业科技推广机构和林业科技特派员的作用，加大对林业科研院校（所）的支持力度，增强科技创新和公共服务能力。加快推进林业信息化、机械化、标准化建设。
(十八)构建林业发展的法制保障。加快制定湿地、生态公益林、森林防火、国有林等方面的法规、规章，完善林业法制体系。加强林业法制教育，普及林业法律知识，创造良好的依法治林氛围。加大林业执法力度，严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为，依法保护森林资源。强化林地资源保护，严格控制征用沿海防护林等生态公益林林地，确需征用的实行“征一补一”制度，补调进的森林要落在重点生态区位。对不落实“征一补一”制度的，不予审批。
四、不断加大林业发展的政策支持
（十九）完善公共财政支持林业发展政策。各级政府要将森林防火、林业有害生物防治、森林资源监测、林权管理以及林业执法体系等方面的基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业的发展规划，继续加大对重点生态工程建设投入。
加强林业工作站、林业检查站、森林公安派出所、科技推广站等基层站所的基础设施建设，森林公安公用经费和装备配置按照同级公安机关标准执行。支持做好国有林场、采育场危旧房改造工作。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，从2010年起省级财政开展林木良种、造林苗木补贴试点，对造林优质苗木给予补贴。对带动力强、起示范作用的林业专业合作社给予适当资金补助。各级财政要安排资金，扶持建立集贷款担保、贷款贴息、风险准备、林木收储等多种功能为一体的林业融资服务平台。认真执行省委、省政府关于各市、县（区）人民政府每年应从财政总支出中划出不低于1%的比例用于林业生产发展的规定。
严格执行国家《育林基金征收使用管理办法》，育林基金必须专款专用，不得挪用。从2010年1月1日起，育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降到10%，林业部门行政事业经费，由同级财政部门通过部门预算予以核拨，不得从育林基金中列支。
（二十）完善森林生态效益补偿政策。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度。2010年起省级以上重点生态公益林补偿标准提高到每年每亩12元（省级以上自然保护区15元），其中江河下游地区对上游地区生态公益林补偿标准，从2010年起由原来的每年每亩2元提高到3元，具体筹措办法由省政府另行制定下达。
地方政府要将生态公益林补偿资金纳入“一卡通”账户管理，实行一户一折一号，将属于林权权利人的生态公益林补偿资金直接足额拨付到农户。
在坚持生态优先的前提下，鼓励生态公益林林权所有者开展林下套种药用植物、食用菌，利用林间空地种植珍贵树木、竹子和生物质能源树种，利用景观资源发展森林人家等生态旅游，省级财政每年安排专项资金给予扶持。
（二十一）完善金融服务林业政策。各银行业金融机构要根据造林、育林资金需求特点，探索和创新适应林业生产特点的支林信贷产品，制定和完善相应的林权抵押贷款管理办法，积极拓展林权抵押贷款业务，努力发挥林农持有林权证的融资担保功能，实现林权抵押贷款“增量拓面”。要简化林业贷款程序和审批手续，采取下放贷款权限、送贷上门等便民金融服务，提高林业贷款工作效率。要根据林业生产特点合理确定贷款期限和利率，林业贷款期限可为10年以上，对小额林权抵押贷款，利率不上浮或尽量少上浮。鼓励各类金融机构通过委托贷款、转贷款、银团贷款等方式加强林业贷款业务合作，促进林区形成多种金融机构参与的贷款市场体系，拓展林业融资渠道。完善政策性森林保险制度，健全森林保险保费补贴和省级风险赔偿准备金制度。
（二十二）完善社会投入林业政策。坚持把利用外资和社会资金作为增加林业投入的重要举措来抓，加大招商引资力度，大力发展林业外向型经济。大力推进森林认证工作，为林产品出口解决市场准入问题。探索林业碳汇交易机制，鼓励各类企业通过林业碳汇交易参与林业投资建设。倡导社会、团体和个人通过捐赠等方式认养生态公益林、名木古树，参与林业保护与建设。
五、切实加强对林业发展的组织领导
(二十三)建立强有力的工作推动机制。各级党委、政府要把林业工作摆上重要议事日程，党政主要领导要亲自抓，分管领导要直接抓，形成党委统一领导，党政齐抓共管的领导体制和工作机制。各级党委、政府要强化对深化林改和林业生态建设的组织领导，建立健全领导小组，负责深化林改和生态建设工作，研究、协调解决深化林改和生态建设中的重大问题。要建立工作责任制，把深化改革和生态建设的目标任务分解到市、县、乡，并将任务完成情况纳入省政府对市、县（区）政府绩效管理内容。要建立深化林改和生态建设的督查、奖惩制度，对完成好的市、县、乡，予以表彰奖励；对完不成任务的，给予批评问责。
各级人大、政协要加强对各级政府推进林业改革发展工作的监督，各有关部门要各司其职，密切配合，主动参与和支持林改，推动林业持续、快速、健康发展。
（二十四）建设高素质的林业干部队伍。各级政府要稳定和加强林业管理机构建设，切实理顺林业站作为县级林业主管部门派出机构的管理体制，进一步完善森林公安的体制，重视和支持武警森林部队、林业行政执法、林权登记管理、林木林地权属争议处理、林业信息化管理队伍建设。大力发展林业教育，创新人才培养机制，加强干部队伍的思想、组织和作风建设，培养具有较高政治素质和业务素质的林业管理、执法和技术队伍，为海西现代林业建设提供队伍保障。
中共福建省委
福建省人民政府
2009年12月9日
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